海南雖然是中原種植水稻的起源地之一，由于氣候的因素瓊州的水稻差不多能一歲三熟，但糧食問題始終困擾著瓊州地方，這里面誠然有瓊州地方土地貧瘠和沿海臺風影響的緣故，更主要的是瓊州這二十萬人口中，黎人占了一半，有明以來,為安撫地方，朝廷不對少民收稅，以至于大量土地荒蕪，胡騎南渡后，明軍和清軍在瓊州反復爭奪，長年的戰亂,進一步摧毀了瓊州的農業基礎。
“瓊州禾雖三熟,而秔稌往往不給”、“北船不到米如珠”這就是瓊州目前糧食匱乏的真實寫照。
明《正德瓊臺志》曾記載“吾土膏腴,而米谷公私俱不足用，歲調雷化等州兵車糧，泛海給瓊。”
提督府長史趙安民在看到各縣府庫送來的田畝黃冊后，便向馬仲英建言，瓊州雖然多山，然而水網密布，又地處天南，水稻一年兩熟甚至三熟，又盛產番薯，本是天然的糧倉。
自吳三桂起事以來，瓊州雖然也有戰亂，但相對于廣西后湖廣等地還是比較安定的，自清軍攻入廣西后，就有不少百姓選擇退往瓊州躲避戰火，但是這些人因為沒有戶籍，成為所謂的黑戶，故上島之后只得投身當地的地主豪強，成為他們的佃戶，而地主豪強是不需要繳納賦稅的,所以瓊州的糧食產量一直保持著很低的水平。
如今瓊州軍最應該做的就是重新劃分土地，制定稅收比例，讓那些黑戶和瓊州百姓看到實實在在的好處，那樣必然能在一定程度上充實瓊州的人口。
對于趙安民的建議，李興自是無有不從，當即命趙安民和牛天宿二人辦理此事。
只不過，瓊州并不同于其他州府，地方上的士紳、官僚親屬、宗族以及黎人各種勢力盤根錯節，上下欺瞞，這才是瓊州稅收極度匱乏的原因。
再者這個時代通信手段落后，并不是趙安民一條政令，就可以解決地方士紳隱藏人口、侵吞土地的問題。
士紳不納糧，生員不交稅，這不光是瓊州一府的問題，而是天下各府縣的積病，也是歷代皇朝的積病。
明朝之所以滅亡，究其原因就是不能從士紳階層身上收到足夠的稅收，以至于財政破產，不得不不斷加賦,從而使更多的百姓因為納不上稅，成為流民，李自成，張獻忠，剿之不盡，殺之不絕，究其原因，就是民無衣食可養。
所謂馬上平天下，卻不能馬上治天下，治理天下最終還是要靠讀書人，而自古以來，寒門學子能出人頭地者萬不足一，而那些號稱詩書傳家的士紳階層卻掌握著大量的資源，故爾能考中功名者，大多都是他們的子弟。
故此這些士紳階層一直強調一點，就是君與士大夫共治天下，而掌控地方的正是那些手中掌握著生產資料的士紳階層，于是就有了皇權不及鄉里的傳統。
自宋朝開始，基本上除朝廷直屬的特殊區域以外，官府對于鄉間的治理權都是下放給當地士紳和宗族勢力的，而代替士紳對當地進行管理的便是他們選拔出來的保長和甲長。
這些人幾乎都是這些士紳和宗族勢力的旁支子弟，也就是他們利益的代言人。
瓊州軍想立足瓊州，甚至將權利直達鄉村，那必然會和地方上的士紳階層以及宗族勢力產生沖突。
當然馬仲英也可以效仿歷代王朝那樣，利用官職和權利以及各種優待政策，來籠絡這些地方上實際上的掌控者，讓這些人為瓊州軍所用，
畢竟強如明太祖朱元璋，也是在籠絡了浙江和南直隸的士紳階層后，才得到了劉伯溫、宋廉等士紳代表的支持，東虜入關后，也是迅速籠絡住了山東的孔家，然后開設恩科，從而使大半個中國幾乎是傳檄而定。
若是放在別的府縣，馬仲英還要考慮士紳階層的感受，防止因為強行剝奪他們的利益，引起其他府縣士紳階層的恐慌，從而把士紳階層徹底推向滿清。
但是這里是瓊州，是四面環海的海島，馬仲英完全可以不顧一切地推行他的政令，也就是通常所說的打土豪、分田地，將生產資料進行重新分配，從而盡可能地獲得人口和資源。
所以趙安民在反復思量后，還是決定采用先禮后兵的原則，先安置從云南帶過來的三萬余百姓，左右瓊山和澄邁兩縣地廣人稀，有大量無主的土地，莫說三萬人就是再加一倍，也能全部安置下來。
根據瓊山和澄邁兩縣田畝黃冊顯示，這兩縣有土地八千余頃，也就是八十余萬畝，而瓊山和澄邁兩縣的人口只有兩萬出頭，按每人十畝計算，減去士紳手中的土地，僅僅是這兩縣就能容納五萬人。
三戶為一組、三百戶為一村、一千二百戶為一鄉，趙安民沒有按明制以坊為單位，而是采用了自古以來的鄉村制，將這三萬云南百姓分別安置，然后再根據每戶的人數劃分土地，調撥糧食、種子以及相應的生產工具，并向百姓承諾，瓊州軍既然是大明的軍隊，那稅制就按大明的稅制執行，也就是三十稅一的標準，但考慮是戰時，故將比例暫調為十五稅一，并取消清廷的一切苛捐雜稅。
根據馬仲英的意思，每組設組長一名，每村設村長一名再配一名書辦，組長和村長由本村百姓自己推選，鄉長則由提督府直接委任。
這樣做的目的就是為了由新成立的組、村、鄉取代曾經的地方保甲制度，也就是為了徹底消除士紳階層對地方的控制。
此消息一出，瓊山和澄邁兩縣百姓坐不住了，因為清廷的稅收比例乃是十稅一，還有火耗、丁稅以及平余和草船稅，故百姓真正產出所得，只有收入的三成左右，在這戰爭年代，甚至都不到兩成，以至于瓊州百姓不得不用薯芋和番薯度日。
但是長期以番薯為主食，會引起腹痛和過敏反應，現在原瓊山和澄邁縣聽到瓊州軍的稅制僅僅是二十稅一，頓時人人嘩然，很多人都主動跑到正在入瓊百姓劃分土地的書辦處打聽消息，想知道這種改革方案，會不會在瓊州推廣。
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